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政协增刊:关于加强我市城乡一体新社区管理服务的调查与思考
发布时间:2017-12-27 14:58:17 阅读 2057 次

关于加强我市城乡一体新社区管理服务的

调查与思考

市政协第十三界别活动组(社会福利和社会保障小组)

 

    城乡一体新社区是在统筹城乡综合配套改革,全面推进农民集中居住过程中所形成的介于城市社区和农村社区之间的第三种形态。作为一种新型社区形态,因没有现成的经验可循而面临着诸多新情况、新问题。如何推动新型社区的管理服务,已成为基层社会治理中一项突出而迫切的课题。为此,市政协第十三界别活动组(社会福利和社会保障)通过走访相关部门,采取听取汇报、察看现场、走访座谈、委员约谈等方式,对我市城乡一体新社区建设情况进行了专题调研,并针对性提出了相关建议,以期为今后加强城乡一体新社区的治理服务提供借鉴。

    一、我市城乡一体新社区建设现状及成效

    城乡一体新社区以农村居民向城镇或周边跨组、跨村、跨镇集聚为主要外在特征,是借鉴城市社区建设和管理理念进行规划建设的新型农村居民集中居住区。近年来,随着我市城乡一体化进程不断加快,农民集中居住程度日渐提高,涌现出一批农村新型社区。据统计,全市现有城乡一体新社区46个,其中100户以上新型社区34个。调研组在全市布点中选取部分典型社区或集聚点进行实地调研,掌握情况如下:

各镇街道城乡一体新社区调研点基本情况(单位:户、名)

 

 

社区/

集聚点

组织性质

入住

户数

规划

户数

户籍数

有无专职

社区工作者

当湖

三港新城

成立社区居委会筹备组

1000

4650

400

钟埭

花园

成立社区居委会

779

792

593

曹桥

横河集聚点

由曹桥社区托管

410

500

0

独山

周圩嘉苑

成立周圩社区

446

1800

0

新仓

芦川

与新仓社区合并

1000

4030

20

新埭

虹桥景苑

成立社区居委会

1813

3432

5

林埭

徐家埭

由徐家埭村托管

536

950

521

广陈

新港花园

由广陈社区托管

400

441

0

    (一)布点规划。2006年,我市按照每个村“一个中心、两个基本点”原则共规划275个村集聚点;2009年,按照嘉兴市“两分两换”要求全面推进农房集聚“两新”工程,完成“1+X”(即“7+43”)布点规划;2012年,根据新社区建设进展和农民刚性建房需求,规划布点优化至104个;2014年,按照“大稳定、小调整”原则,完善“1+X+n”村庄布点体系,在全市确定130个点,其中“1新市镇社区”54个,“X农村新社区”46个,“n传统自然村落”30个。本文所指的城乡一体新社区主要是指新市镇及农村新社区布点中形成的集聚社区。

    (二)居民构成。以新埭镇虹桥景苑社区居民结构为例,主要分为:一是拆迁安置户。主要来自杨庄浜村、泖河村。因城市和工业园区建设等,对原村组进行拆迁,并按照现行拆迁法规、政策对拆迁安置户进行补偿(享受城镇养老保险等)。社区内拆迁安置户共有1400户,占77.22%。二是自然集聚户。主要来自姚浜村、兴旺村。2011年,新埭镇制定《农村土地综合整治项目三年实施规划》《鼓励现代农业园区农房改造集聚有关规定》等政策,鼓励项目区内兴旺、姚浜两村农户进行自然搬迁。目前,两村土地均已整村流转,社区内自然集聚户共有413户,占22.78%。

    (三)集聚形式。主要有三种:一是单村集聚型,以原村成建制集聚,集聚村民直接转变为居民身份,基本没有外村农户迁入。如独山港镇陆沼村、钟埭街道新群社区、花园社区等。二是跨村集聚型,如新埭镇虹桥景苑社区、新仓镇新仓(芦川)社区、独山港镇周圩社区等,集聚点吸纳周边各村农户迁入。三是跨镇集聚型,跨越镇级行政区域,向中心城区集聚。如当湖街道三港新城,集聚居民来自当湖街道(三港村、三北村、塘桥村)、林埭镇(双庙村)、新埭、新仓、曹桥、独山港等多个镇街道。

    (四)管理模式。根据《嘉兴市关于加强城乡一体新社区建设管理服务的意见(试行)》(嘉委办〔2010〕27号)精神,我市对入住率达到30%以上的农户聚集点,要求先组建城乡一体新社区管理委员会,暂行社区居委会的部分职责(主要负责新社区的日常建设、管理和服务工作),待新社区运转机制基本顺畅、各项工作有序推进、居民之间关系融洽之际再撤销管委会,通过依法选举及时建立社区居委会,推进居民自治。如当湖街道三港新城和沐阳社区、新埭镇虹桥景苑社区、新仓镇新仓(芦川)社区、独山港镇周圩社区等。也有部分跨村或单村集聚的新社区,由集聚点所在村委会临时托管,如林埭徐家埭集聚点、曹桥街道横河集聚点、广陈镇新港花园等,目前均由原村托管。还有一些条件相对成熟的,则已单独建立社区居委会,实行村居“一套班子两块牌子”,如独山港镇陆沼村、钟埭街道新群社区和花园社区等。

    二、新型社区管理服务难点问题分析

    城乡一体新社区作为统筹城乡发展、推进农村社区建设中的一种制度创新,没有现成的经验可循,是一个不断探索和完善的过程。调研组发现,目前我市新社区管理中出现一些问题,主要表现在以下几个方面:

    (一)人户分离管理不顺。在现行的户籍管理制度下,计划生育、劳动保障、社会福利、服役退伍、教育等政策仍紧密依附在户口上,特别是农村户口与集体资产收益、福利保障、土地征用、拆迁赔偿、宅基地分配等方面的利益关系更为紧密,这些向城镇或周边跨组、跨村、跨镇集聚的居民,出于自身的利益考虑,大多将户口留在了原地,造成大量的“人户分离”。如新埭镇虹桥景苑社区自2013年成立社区居委会以来,实际入住1813户,但现只有5户迁入,其它全部在原村。

    (二)公共配套设施缺失。在调研中发现,目前我市城乡一体新社区基本按照“边规划、边建设、边安置”推进,布点位置、规模等不断变动,加上缺乏有效的监管机制,导致部分新社区居民完成搬迁集聚后,虽然生活环境得到改善,但许多配套服务设施建设滞后,日常保洁、道路维修、污水处理、河道保洁、社区保安及绿化养护等都成为社区面临的一大难题。如独山港镇周圩社区集聚点,现入住838户,部分居民反映已入住3年,但仍没有相配套的社区公共服务用房;其他集聚点还发现存在污水管道未通、道路没有路灯、门牌号尚未设置、邮件无法投递等问题,给社区居民生活带来诸多不便。

    (三)管理职责界定不清。目前部分新社区的管理模式采用由原村委会和新社区居委会实行“双管”,互相之间缺乏有效的共管合力,权责界限模糊不清,徒增两边村社区干部工作量。如原独山港镇金桥、金沙村村民,有部分已集聚在周圩社区,但两地相隔较远,农村居民办理事务或参加党员活动仍需回到原村,途中要转两趟公交车,耗时较长;还有个别新社区居民出现“双脱管”现象,户籍原村及新社区都未开展房屋保险服务,导致房屋遭受火灾后不能进行赔偿。

    (四)管理力量配备不足。从镇街道层面来看,部分镇街道对新社区的集聚点没有明确统一条线进行管理和指导,“建设”及“管理”分步开展,导致出现“管理真空”现象。从社区层面来看,目前新社区的干部队伍主要由原村委会或从周边村委会班子人员中抽调组成,普遍对新社区管理缺乏认识,工作方式和服务方法创新不足,存在对辖区内居民底子不清、情况不明等问题。

    (五)资金保障力度不够。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第17条规定,居民委员会的工作经费和来源,由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付。在实际操作中,对还未成立社区居委会的集聚点一般不列入政府财政统筹范围;对已成立社区居委会的,财政一般都按社区户籍人口进行拨付,而绝大部分新社区住户均没迁入户口,导致与实际支出存在较大差距。目前新社区的管理经费主要依靠镇街道投入或原村集体经济支持,社区自身没有有效的资金来源,保障力量不足。

    (六)农村居民“双感”不强。城乡一体新社区的一个重要特点就是社区管理向城市看齐,而社区成员却是以农民为主,这就必然面临农民市民化问题。农村居民对土地的依赖性强,对村委会的归属感及认同感远远大于社区居委会,虽然其身份已转变为居民,但长期以来农村生活形成的行为方式和生活习惯在短时间内难以改变,开辟菜地、毁绿、房前屋后乱搭建等现象比较多。同时,社区内居住成员复杂,拆迁户与搬迁户在政策享受、安置情况、养老保险等方面存在差别,外来人口大量租住,导致群体与群体之间、户与户之间存在矛盾,社区成员之间价值观异化现象更加突出,不利于形成“生活共同体”。

    三、对今后城乡一体新社区管理服务的对策建议

    (一)科学规划,合理布局,着力夯实城乡一体新社区基础设施建设。

    1.合理设置规划布点。城乡一体新社区的规划布点应立足当前与着眼长远相结合,按照统筹城乡发展、管辖区域与人口适当、区域相对集中、服务半径合理、资源配置有效、功能相对齐全的原则合理设定。在统筹规划过程中,应坚持同步实施、同步规划、因地制宜,充分考虑集聚地自然条件、地理位置以及居民群众的风俗习惯等因素,对拆迁户、搬迁户等不同类型在规划中提前考虑,分区域安置,同时结合城镇总体规划、土地利用总体规划等,分步有序实施。

    2.深化撤村建居工作。按照有利于资源整合、统筹兼顾的原则,优化农村新社区规划布局,建议以区域面积1平方公里或人口1万人(1500户—3000户)左右的规模合理设置新社区。对入住率达到30%的社区,应及时组建社区管委会;入住率达到50%以上的社区,依法选举产生社区居委会,并配备社区专职工作者。积极稳妥推进人口规模偏少村的调整,原则上300人以下的村要及时撤并。

    3.加强公共设施建设。有效整合党群服务中心、社区卫生服务站、文化礼堂、警务站、村邮站、家宴中心、图书室等资源,推动社区服务中心与城乡一体新社区同步规划、同步建设、同步使用,一体推进。社区服务中心用房面积原则上按照每百户不低于50平方米配置,其中新建社区工作服务用房按照不低于1500平方米(包括居家养老服务照料中心500平方米和卫生服务站150平方米、底层面积不低于800平方米)的标准配置。同时,加强社区道路交通、供电、供水、供气、污水处理等各项基础设施建设。

    4.强化资金保障力度。坚持政府主导、多渠道筹集城乡一体新社区建设和服务所需经费,增加公共财政对城乡一体新社区的支出,将新社区居民委员会的工作经费、人员报酬以及服务设施和信息化建设等项目经费纳入财政预算。同时,探索设立政府公益金和推动政府购买服务项目。特别是对那些已建成的城乡一体新社区服务中心,要在资金支持上借鉴城市社区以人口数量安排社区管理服务工作经费机制,统筹考虑户籍人口与常住人口数量。积极拓展企业投资、社会捐助等多元化筹资渠道,鼓励个体、民营、驻区单位等兴办社区服务项目,加快社区服务产业化、社会化进程,推动实现投资渠道多元化、经营产业化、运作市场化、服务规范化。

    (二)健全机制,优化队伍,扎实推进城乡一体新社区管理体制改革

    1.优化社区组织,理清职能清单。针对新社区的双重属性和居民的双重身份,建议实行“新社区建党委、网格建党支部、楼栋建党小组”的网格化组织体制,一村一社区或一村多社区的,可直接建立社区党组织;多村一社区的,可探索设立综合党委模式;村、社区交叉的,可采取村社区联建综合党委模式,由新社区党委和村党组织双重管理,党小组协助抓好楼栋管理,从组织领导机制上保证新社区建设管理工作的有序运转。同时,建立健全社区工作准入机制,对新社区公共服务事项进行梳理归类,将原村需要能委托新社区代办的涉及居民事务的事项,统一放到“一站式”便民服务中心办理,实现“零距离”服务。建立社区居民家庭台账,实行“村—社区”信息资源双向流动,及时掌握居民基本信息方便管理。

    2.深化“三社联动”,助推治理创新。鉴于当前农村自治组织发育还不完善,还难以有效承接各类社区服务的现状,建议采取“培育+补贴+奖励+购买”方式,大力培育扶持参与农村社区服务的社会组织,增强社区服务能力。建立完善社区社工服务站(室)、“社工之家”等社会组织服务平台,引入专业社工介入,鼓励和引导社会组织参与社区治理,与社区建立信息联通、项目联营、服务联手和培育联合的合作发展模式,促进社区融合。

     3.推进三项改革,增强集聚功能。一是加快三权制度改革。完善农村土地“三权分置”办法,拓展确权成果应用。深化农村集体资产产权制度改革,建立农村集体资产管理“三级”责任体系,大力发展村级集体经济。二是稳步推进户籍制度改革。健全完善义务教育、医疗卫生资源辐射共享机制,完善实施城乡社保、养老、计划生育、退伍安置、救助和低保等一体化政策,助推城乡社区融合发展。三是深化信息管理改革。根据“整合社区各类信息系统和资源,构建统一的社区信息平台,加强常住人口和流动人口的信息化管理,改善社区服务”要求,探索社区信息化建设模式,将村(居)民的基本信息、日常事务管理和行政管理三方面融为一体,实现人户分离人员信息资源共享。

     4.加强队伍建设,提升服务质量。通过从原村干部中择优选择一批、从镇街道机关干部中下派一批、从社会上公开招聘一批等“三个一批”的方法充实完善城乡一体新社区专职工作者队伍。在服务手段方面,可以借鉴城市社区的一些新颖服务方式,如政府购买社区服务、服务外包、居民满意度调查等;在服务内容方面,致力于满足居民对新社区服务的多层次、多元化、多方面的需求,积极引进市场化服务和自助互助服务,使城乡一体新社区形成家门口的社区服务圈。此外,大力建设新社区志愿者队伍,支持、动员、激励各类志愿者参与社区志愿服务,形成功能齐全、方便快捷的社区志愿服务网络。

   (三)强化三治,促进融合,切实提升城乡一体新社区服务管理水平。

    1.推动居民自治。深入开展“幸福自治家园”项目和睦(友)邻点建设,培育和壮大一批草根自治团队,激发居民的家园意识和对主人翁身份的认同感。制定完善自治章程、楼道公约和专项公约等,着力解决设施缺失、环境脏差、秩序紊乱等问题,促进社区自治共管。推广“社区营造”理念,探索设立居民互助平台,实行户长制(楼长制),建立居民互助微信群,加强互动联系;也可举办新社区“邻里节”活动,通过邻里签约、楼栋签约等形式,使新社区居民建立起“相识、相知、相亲、相助”的新型邻里关系。

    2.推行协商共治。完善基层协商机制,引导建立自治议政团、村民议事会等主体多元的议事协商组织,畅通群众参与社区治理和服务渠道。在议事规模上,建议每个新社区以50至100户选举产生1名议事会成员,以居住区域、楼宇、楼道为单位,把城乡一体新社区划分为若干个居民小组,实行网格化管理。在议事形式上,探索建立例会型、议事型、对话型等协商模式,结合参与主体情况和具体协商事项,鼓励和支持社会组织、企事业单位、基层单位和公民个人参与社区协商,推动形成多元、合作、平等、协商的治理主体架构,实现政府主导下的多元治理。

    3.推进民主法治。借鉴城市小区物业管理模式,创新社会治安防控体系,确保从社区整体管理到社会治安等各项工作责任清晰、协作配合,形成齐抓共管工作格局。深入开展“平安社区”创建活动,突出抓好联保队伍、巡逻队伍、信息联络员队伍“三支队伍”和电子监控网络建设,构建社区和谐稳定的平安服务平台。



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